2
Государственная служба занятости, ее функции, структура и финансирование
Государственная служба
занятости проводит анализ и прогнозирование спроса и предложения на рабочую
силу, информирование населения и работодателей о состоянии рынка труда;
проводит учет свободных рабочих мест и граждан, обращающихся по вопросам
трудоустройства; оказывает помощь гражданам в выборе подходящей работы, а
работодателям — в подборе необходимых работников; оказывает услуги в
профессиональной ориентации и трудоустройстве высвобождаемым работникам и
другим категориям населения и т.д.
Изменения в основном
коснулись вопросов передачи отдельных полномочий от федерального центра на
уровень субъектов Российской Федерации. Так как вопросы занятости населения
могут теперь регулироваться не только на федеральном, но и на региональном
уровне, необходимые изменения внесены в статью 6 Закона о занятости населения:
состав законодательства о занятости населения расширен за счет включения в него
законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.
Из состава полномочий
федеральных органов государственной власти в области содействия занятости
населения исключено осуществление мер активной политики занятости. К таким
мерам относятся:
— мероприятия по содействию
трудоустройству населения (ярмарки вакансий и учебных рабочих мест,
информирование населения и работодателей о положении на рынке труда,
общественные работы, временное трудоустройство несовершеннолетних граждан в
возрасте от 14 до 18 лет в свободное от учебы время, безработных граждан,
испытывающих трудности в поиске работы, безработных граждан в возрасте от 18 до
20 лет из числа выпускников учреждений начального и среднего профессионального
образования, ищущих работу впервые, социальная адаптация на рынке труда,
содействие самозанятости безработных граждан);
— профессиональная
подготовка, переподготовка и повышение квалификации, психологическая поддержка
безработных граждан, профессиональная ориентация граждан.
Кроме того, субъектам
Российской Федерации переданы полномочия, которые ранее в составе полномочий
федеральных органов прописаны не были. Это полномочия:
1) по регистрации граждан
в целях содействия им в поиске подходящей работы и безработных граждан;
2) по осуществлению
контроля за:
— обеспечением
государственных гарантий в области занятости населения (гарантии
установлены непосредственно Законом о занятости населения, а также в
некоторых статьях ТК РФ);
— регистрацией инвалидов
в качестве безработных. В настоящее время на законодательном уровне обязанность
регистрации инвалидов в качестве безработных не закреплена. Ранее
соответствующие нормы (отсылочные) были закреплены в статьях 25 и 31
упомянутого Федерального закона № 181-ФЗ;
3) по разработке и
реализации мероприятий по результатам проведенного контроля (подпункты 4–6
пункта 1 статьи 7.1 Закона о занятости населения):
— проверка, выдача
обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений
законодательства о занятости населения, привлечение лиц, нарушивших данное
законодательство, к ответственности в соответствии с законодательством
Российской Федерации;
— принятие мер по
устранению обстоятельств и причин выявленных нарушений законодательства о
занятости населения и восстановлению нарушенных прав граждан;
— обобщение практики применения
и анализ причин нарушений законодательства о занятости населения, а также
подготовка соответствующих предложений по совершенствованию данного
законодательства;
4) реализация
территориальных программ, предусматривающих мероприятия по содействию занятости
населения, включая программы содействия занятости граждан, находящихся под
риском увольнения, а также граждан, особо нуждающихся в социальной защите и
испытывающих трудности в поиске работы.
Пунктами 2–7, 11 статьи
7.1 Закона о занятости населения установлены источники финансирования
полномочий, переданных субъектам РФ, и порядок использования средств бюджетного
финансирования:
— основным источником
финансирования перечисленных полномочий являются средства, выделяемые в виде
субвенций из федерального бюджета. При этом объем средств, предусмотренных в
Федеральном фонде компенсаций в виде субвенций бюджетам субъектов Российской
Федерации на осуществление переданных полномочий, определяется исходя из
численности населения и утвержденной Правительством Российской Федерации
методики расчета норматива затрат. Обращаем внимание на то, что при определении
размера субвенций в расчет принимается не количество зарегистрированных
безработных, а общая численность населения в регионе;
— выделенные средства
носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае
использования средств не по целевому назначению федеральный орган исполнительной
власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной
сфере, вправе осуществить взыскание указанных средств в порядке, установленном
законодательством Российской Федерации;
— контроль за
расходованием средств на осуществление переданных полномочий осуществляется
федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и
надзору в финансово-бюджетной сфере, федеральным органом исполнительной власти,
осуществляющим функции по контролю и надзору в сфере труда, занятости и
альтернативной гражданской службы, по оказанию государственных услуг в сфере
содействия занятости населения и защиты от безработицы, трудовой миграции и
урегулирования коллективных трудовых споров, Счетной палатой Российской
Федерации.
Кроме того, федеральному
органу исполнительной власти – Федеральной службе по труду и занятости,
осуществляющей функции по выработке государственной политики и
нормативно-правовому регулированию в сфере труда, предоставлено право:
— принимать нормативные
правовые акты по вопросам, относящимся к сфере переданных полномочий, и
осуществлять надзор за исполнением нормативных правовых актов, принимаемых
органами государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам
переданных полномочий, с правом направления обязательных для исполнения
предписаний об отмене указанных нормативных правовых актов или о внесении в них
изменений;
— издавать методические
указания и инструктивные материалы по их осуществлению органами исполнительной
власти субъектов Российской Федерации, обязательные для исполнения;
— согласовывать структуру
органов службы занятости субъекта Российской Федерации;
— осуществлять контроль и
надзор за полнотой и качеством осуществления органами государственной власти
субъектов Российской Федерации переданных полномочий с правом направления
предписаний об устранении выявленных нарушений, а также о привлечении к
ответственности должностных лиц, исполняющих обязанности по осуществлению
переданных полномочий; вносить для принятия решения в Правительство Российской
Федерации предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов
государственной власти субъектов Российской Федерации;
— устанавливать
содержание и формы представления отчетности об осуществлении переданных
полномочий, в случае необходимости устанавливать целевые прогнозные показатели.
Вновь введенной статьей
7.2 Закона о занятости населения определены и полномочия органов местного
самоуправления в области занятости. При этом данные полномочия ограничены
участием в организации и финансировании проведения общественных работ для
граждан, испытывающих трудности в поиске работы, а также временной занятости
несовершеннолетних граждан в возрасте от 14 до 18 лет.
В обязанности районных
служб занятости входит: анализ и прогнозирование спроса и предложения
на рабочую силу, информация о состоянии рынка труда, учет свободных
мест и граждан, обращающихся по вопросам трудоустройства,
консультации о возможностях получения работы и обеспечения рабочей
силой, о требованиях к профессиям и работникам
и по другим вопросам, связанным с обеспечением занятости,
оказание услуг по трудоустройству; регистрация безработных, оказание
им помощи, включая выплату пособий; организация разработки программ
занятости с предусмотренными в них мерами социальной защиты различных
групп населения, организация профессионального обучения и переобучения
граждан. Службы занятости имеют право запрашивать от всех структур
информацию о предполагаемых изменениях, результаты которых ведут
к высвобождению трудящихся, а также сведения о наличии свободных
рабочих мест, направлять на все виды предприятий трудящихся
по вопросам трудоустройства, разрабатывать и выносить
на рассмотрение органов исполнительной власти предложения
об установлении минимального количества рабочих мест для трудоустройства,
направлять незанятых граждан по их желанию на оплачиваемые
общественные работы, оплачивать стоимость профессионального обучения,
и переобучения лиц, зарегистрированных в качестве ищущих работу,
выдавать пособия по безработице, приостанавливать или отменять выплату
пособий.
Главной целью
и конечным результатом функционирования центров занятости является
обеспечение максимального трудоустройства незанятого, ищущего работу
трудоспособного населения и высвобождаемых работников, а также
их социальная защита.
1 Проблемы
занятости трудоспособного населения
В условиях рыночных
отношений социально остро стоят проблемы занятости населения
и безработицы. Под занятостью населения понимают деятельность граждан,
связанную с удовлетворением личных и общественных потребностей,
не противоречащую законодательству и приносящую им, как правило,
трудовой доход. Безработица — это социально-экономическое явление,
состоящее в том, что некоторая часть экономически активного населения
страны какое-то время или постоянно не имеет работы и заработка.
Практические потребности учета населения вызывают необходимость выделения
различных категорий занятости. Так, различают занятость продуктивную,
социально-полезную, полную и др.
Продуктивная
занятость — это занятость населения в общественном производстве.
Социально-полезная занятость определяется числом людей не только занятых
в общественном производстве, но и военнослужащих, учащихся
(в трудоспособном возрасте), занятых ведением домашнего хозяйства, уходом
за детьми и больными родственниками и т.п.
Полная занятость —
это такое состояние общества, когда все желающие иметь оплачиваемую работу
ее имеют, отсутствует циклическая безработица, но при этом
сохраняется ее естественный уровень, определяемый фрикционной
и структурной безработицей.
Полная занятость связана
с предоставлением трудоспособному населению реальных возможностей заниматься
общественно полезным трудом, при этом число рабочих мест соответствует числу
безработных или превышает его. Рабочие места должны заполняться подготовленной
рабочей силой. Лучших результатов можно достигнуть только тогда, когда
профессионально-квалификационная структура рабочей силы будет соответствовать
структуре рабочих мест, создаваемых с учетом научно-технического прогресса.
Поэтому, если спрос на такие рабочие места будет удовлетворяться
соответствующим предложением рабочей силы, то можно говорить о состоянии
равновесия рабочей силы и рабочих мест или занятость в этом случае является
продуктивной.
Но у этой проблемы есть и
еще один аспект. Он состоит в том, чтобы обеспечить не просто полную и
продуктивную занятость, но и экономически эффективную занятость. Под
экономической эффективностью понимают занятость, которая обеспечивает достойный
доход, рост образовательного и профессионального уровня для каждого члена
общества на основе роста общественной производительности труда. Данное
определение дает полную характеристику экономической эффективности с
качественной стороны.
Непостоянная (временная)
занятость). В
большинстве стран мира временные работники (включая занятых по срочным
контрактам, занятых по контрактам на выполнение определенного объема работ,
сезонных работников, сотрудников агентств, предоставляющих трудовые услуги
третьим лицам, разовых работников, работников по вызову и т. д.) являются
наиболее быстро растущим сегментом нестандартной занятости. Их численность
непрерывно увеличивается даже в тех экономиках, где общая занятость остается
постоянной или снижается.
Неполная занятость. Госкомстат России не публикует
официальных оценок уровня неполной занятости. По определению МОТ, термин
«работник на неполное время» служит для обозначения лица, у которого
обычное количество рабочих часов меньше, чем у сравнимых работников, занятых
полное время. Однако эта дефиниция является слишком общей и не поддается
однозначной статистической интерпретации. В результате не существует единого
общепринятого способа измерения неполной занятости и в национальной статистике
разных стран для этого используются различные методы. Отчасти с этим связан
значительный разброс, который наблюдается в ее оценках даже среди стран с
близким уровнем экономического развития.
—
«качественный» — исходя из оценок, которые сами респонденты дают
режиму своей занятости (используются ответы на вопрос, какую работу они имеют —
с полной или неполной рабочей неделей);
—
«количественный» — исходя из продолжительности обычного (нормального)
рабочего времени. При таком подходе лица, обычно работающие меньше
определенного количества часов, квалифицируются как занятые неполное рабочее
время (в качестве пороговой чаще всего принимается величина в интервале от 30
до 40 рабочих часов в неделю);
—
«комбинированный» — сочетающий элементы двух предыдущих подходов.
Переход к
рыночным отношениям в современной России обозначил необходимость новой
конфигурации политики занятости. Неравномерная динамика переходных процессов в
экономике России предопределила соответствующий характер государственной
политики в сфере занятости и на рынке труда, что, в частности, выразилось в
избирательности и ограниченности реализуемых мер. В условиях дефицита средств
система социальных гарантий в значительной мере лишилась своего реального
наполнения, при этом эффективность ее функционирования падала. Степень
государственного влияния на процессы, формирующие динамику рынка труда,
существенно снизилась, в результате массовой и точечной приватизации
значительно сократилась роль государства как крупнейшего работодателя. В свою
очередь частный сектор экономики в условиях системного производственного и
инвестиционного кризиса в большинстве своем оказался неспособен обеспечить
занятость в прежнем объеме, скорость адаптации агентов рынка к новым условиям
явно не соответствовала скорости их формирования.
Отмеченные
особенности продолжают сохраняться и сегодня, усугубляя непростую ситуацию с
обеспечением населения достойной и оплачиваемой работой, а предприятий —
квалифицированной рабочей силой. В тоже время, более 15 лет, прошедших с
момента начала осуществления рыночных реформ, оказались не слишком
продуктивными в решении унаследованных из прошлого и появившихся в эти годы в
сфере занятости и рынка труда России проблем.
К числу
наиболее актуальных макроэкономических проблем сферы занятости и рынка труда
России необходимо, на наш взгляд, отнести следующие.
—
Нестабильный характер занятости в негосударственном секторе экономики, прежде
всего из-за нередких банкротств коммерческих предприятий, особенно малых и
средних. В сфере малого предпринимательства нарушается трудовое законодательство,
нужно говорить и о криминализации бизнеса. В настоящее время малый бизнес все
еще нельзя считать полноценным источником легальной и достойной занятости,
реальной альтернативой трудоустройства для работников, увольняемых с крупных и
средних предприятий.
—
Значительный объем общей и скрытой безработицы, длительные сроки пребывания в
безработице (около 40% безработных находятся в этом состоянии более года),
низкая конкурентоспособность безработных на рынке труда, формирование рынка
нестабильной краткосрочной занятости.
—
Качественное (структурное) несоответствие параметров спроса на труд и его
предложения в региональном, отраслевом, профессиональном, возрастном и других
разрезах. Нескоординированность функционирования системы образования с
динамикой спроса экономики на рабочую силу определенных профессий и
квалификаций.
— Низкий уровень
межотраслевой и межрегиональной подвижности населения и рабочей силы, в которой
значительна роль стихийных и случайных процессов. Отсутствует четкая
миграционная политика, регулирующая региональную динамику и структуру населения
России и основанная на анализе и прогнозировании перспективных
социально-экономических (инвестиционных, производственных и иных) условий.
Недостаточно развита общероссийская составляющая информационной инфраструктуры
рынка труда. Насущность обозначенных и, возможно, других проблем сферы
занятости и рынка труда требует анализа результатов реализации действующей
политики занятости, оценки ее перспективной результативности и адаптации к
актуальным социально-экономическим приоритетам развития и прогнозируемому состоянию
рынка труда. Контуры политики занятости в России должны соответствовать
отечественному и зарубежному (прежде всего развитых стран) опыту, накопленному
за время эволюции государственной политики занятости, учитывая специфику нашей
страны.
Кризис в российской
экономике был обусловлен в первую очередь отсутствием программы перехода к
новым условиям хозяйствования и стихийностью формирования рыночных отношений.
Все это с закономерностью сказалось на экономической жизни страны, обусловив
характер и содержание безработицы и занятости трудоспособного населения.
Сегодня назрела
необходимость совершенствования структуры занятости, формирования новой
политики, принципов и методов исследования проблемы занятости и управления
ею. Однако для этого требуется решение многих проблем как экономического так и
социального плана, осуществление комплекса мероприятий, в том числе проведение
ряда специальных социально-экономических научных исследований.
Проблемы управления
процессом формирования структуры занятости трудоспособного населения в России
связаны прежде всего с особенностями перехода экономики от
планово-административной системы к рыночным методам хозяйствования. Образование
частного сектора экономики изменило характер и содержание занятости, которые
определяются уже требованиями рынка, наличием специальной рабочей силы.
Все это привело к резким
диспропорциям в структуре занятости, вылившееся прежде всего в образовании
мощного слоя безработных, временно или постоянных, к рассогласованию между наличием
вакантных мест и невозможностью их занять, отсутствию информационно-поисковой
базы, неадекватность системы подготовки и переподготовки квалифицированных
кадров и специалистов. Можно констатировать, что сегодня система занятости населения
полностью разбалансирована, структура ее не оптимальна, направления ее развития
вызывают тревогу. Естественно, такое положение дел самым негативным образом
сказывается на структуре экономики и эффективности производства, решении ряда
демографических проблем. Особенно остро эта проблема проявляется в регионах и
областях страны.
Все это заставляет
исследовать формирование структуры занятости трудоспособного населения, понять,
какие тенденции здесь превалируют, в каком направлении и каким образом управлять
данным процессом, ибо без решения этих и многих других вопросов вряд ли можно
ожидать крупных успехов в экономике. Вызывает тревогу и то обстоятельство, что
новое поколение работников оказывается по преимуществу вне процессов
социально-экономических преобразований, не может найти свое место в общей и
частной структуре занятости, а значит, не способно полностью реализовать себя.
Последствие подобной тенденции могут оказаться более чем негативными. Незанятая
молодежь, в меру своего потенциала, найдет себе занятие, но вряд ли оно будет оптимальным
как с точки зрения их собственных интересов, так и интересов всего общества.
Соответственно необходимо
принципиально по-новому подходить к современным методам управления процессом
формирования структуры занятости в стране. От планового распределения рабочей
силы и специалистов по отраслям производства следует переходить к созданию
социально-экономических и правовых условий, обеспечивающих автономный процесс
формирования занятости трудоспособного населения в интересах как отдельного
предпринимателя или государственной структуры, так и в интересах самого работника
и общества в целом.
2
Безработица, ее виды и специфика в России
Переход России к рыночным
отношениям выявил проблемы, связанные со структурной перестройкой народного
хозяйства и возникновением новых трудовых отношений. После практически шести
десятилетий обеспечения полной занятости трудоспособного населения и
«нехватки» рабочей силы в России вновь появилась безработица. В
начале 1990-х годов внимание к этой проблеме и со стороны государства, и со
стороны научного сообщества значительно возросло.
В этой связи большое
внимание уделяется анализу типов безработицы. Критерием разграничения видов
безработицы, как правило, служат причина ее возникновения и продолжительность,
а основными видами безработицы считаются структурная, фрикционная и
циклическая.
Тенденции в экономическом
развитии приводящие к изменению структуры потребительского спроса, в свою
очередь, изменяют структуру общего спроса на работников, т.е. создаются новые,
более современные товары и услуги, требующие внедрения прогрессивных
технологий, соответственно осуществляется структурная перестройка производства
с сокращением старых и развитием новых хозяйственных объектов. В этой связи
осуществляется повышение квалификации имеющихся работников, причем часть
сотрудников может быть высвобождена. Высвобождаемые кадры не редко попадают в
состав безработных потому, что люди, как правило, медленно реагируют на
появление новых профессий, в результате чего структура предложений труда не
отвечает структуре рабочих мест и оказывается, что у некоторых работников нет
таких навыков, которые нужны работодателям, и эти граждане становятся
безработными. Данная разновидность безработицы именуется структурной.
Становлению, которой способствовали не только объемы и структуры спроса на
товары и услуги, потребности предприятий в количестве и качестве рабочей силы,
но и социальные факторы, к которым можно отнести потребности работников в
улучшении условий труда, необходимость в периодическом обновлении знаний,
расширение профессионального профиля, возможность выбора подходящего режима
рабочего времени.
Если человеку
предоставляется свобода выбора рода деятельности и место работы, то в каждый
определенный момент часть работников оказывается в положении, когда они уже
оставили, прежнюю работу, но еще не поступили на новую. Один из них добровольно
меняет место работы, другие – в первые ищут работу, третьи закончили сезонную
работу. Такая сфера, где формируется этот труд, изначально предназначенный на
продажу, является фактически составной частью рынка труда, называемого
потенциальным рынком труда, без которого другие элементы рынка труда не могут
существовать. Экономическая функция этой части рынка труда заключается в том,
что здесь лишь формируется наемный труд, а рынок труда в своей деятельности
пытается привести в соответствие количество и качество работников с имеющимися
рабочими местами. Подобную безработицу называют фрикционной. Поскольку
инициатива увольнения в данном случае исходит от самого человека, то
фрикционная безработица считается неизбежной и, как утверждают некоторые
экономисты, желательной, так как многие работники, добровольно оставшиеся без
работы, переходят с низкооплачиваемой, малоэффективной на более
высокооплачиваемую и продуктивную работу, а это, в свою очередь, означает
повышение благосостояния граждан и более рациональное распределение ресурсов
для труда.
Надо иметь ввиду
определенную разницу между структурной и фрикционной безработицей. Так,
«фрикционные» безработные имеют все навыки для того, чтобы трудоустроится,
тогда как «структурные» безработные нуждаются в обязательной дополнительной
подготовке и переобучении. Совокупность структурной и фрикционной безработицы
определяют уровень естественной безработицы.
Фрикционная безработица
есть результат динамичности рынка труда, а структурная – возникает из-за
территориального или профессионального несоответствия спроса и предложения на
рынке труда. Таким образом, уровень естественной безработицы – есть тот
общественно минимальный уровень, ниже которого невозможно опуститься и который
соответствует понятию полной занятости. При этом полная занятость понимается не
как поголовная, а как занятость, не исключающая определенный естественный
уровень безработицы.
Изменение ситуации на
рынке товаров и услуг, усиление конкуренции между товаропроизводителями ведут к
тому, что часть производств уменьшает или даже прекращает выпуск продукции. В
результате происходит перемещение наемных работников с одних рабочих мест,
предприятий, отраслей на другие, порождая серьезные проблемы на рынке труда. В
ходе такого перемещения, а также при выходе из сферы потенциального рынка
труда, образуются перерывы в работе по найму разной продолжительности,
появляется армия безработных, подобного рода безработицу именуют циклической.
Следовательно, в каждый
данный момент времени какая-то часть наемных работников находится между выходом
одних и включением других в части рынка труда. Это как раз и есть то состояние,
когда работники предлагают свой труд, перемещаясь между предприятиями. Здесь
труд, как и любой другой товар, циркулирует в качестве объекта торговли. А
сфера торговли есть сфера обращения товара и денег, которая находится за
пределами сферы производства товара. В сфере обращения продавец товара
постоянно перемещается между предприятиями в поисках покупателей, как бы
циркулируя между ними.
Поэтому процветает то
общество, где созданы условия для наилучшего использования человеческого
ресурса, его воспроизводства и обогащения с учетом интересов каждого человека,
где высоко ценится труд и проявляется постоянная забота о повышении его
эффективности.
Специфика рынка труда в
России заключается в сочетании низкого уровня официально зарегистрированного с
крупномасштабной скрытой безработицей. Причина такого высокого уровня скрытой
безработицы состоит в том, что людям, как правило, невыгодно регистрироваться в
качестве безработных (с уходом с нормальной работы человек лишается многих льгот).
Кроме того, многие предприятия сокращают рабочую неделю, количество вакантных
мест, увеличивают вынужденные отпуска. Государство сдерживает массовое
высвобождение рабочий силы, проводя соответствующую политику. В результате
безработица приобрела скрытую форму. Следовательно, уровень безработицы в
России будет определяться не только динамикой производства, но и темпами
превращения скрытой безработицы в открытую, к чему вынуждают вводимые рыночные
механизмы.
В российской экономике и
особенно в агропромышленном комплексе рынок труда еще не представляет собой
саморегулирующую систему, действующую на основе экономических законов.
Специфика проведения экономических реформ требует определенного
государственного регулирования этим рынком. Так как отношения, складывающиеся
на рынке труда, имеют ярко выраженный социально-экономический характер, они
затрагивают насущные потребности большинства населения страны. Через механизмы
рынка труда устанавливаются уровни занятости населения и оплаты труда.
Существенным следствием процессов, происходящих на рынке труда, стала
безработица – в целом негативное, но практически неизбежное явление
общественной жизни.
